文/申升

国民经济恢复期，我国对黄金采取严格控制政策，取消了民间金银买卖，禁止黄金自由流通和交易。1950年4月，中国人民银行制定了《金银管理办法》（草案），将黄金作为重要的战略资源，严格控制黄金的开采，产品必须全部卖给国家，由国家定价，不得用于流通和私下买卖。同时，国家根据需要对黄金进行定价，在国民经济恢复期为了稳定物价，国家采取了低价冻结黄金价格的政策。

1977年10月，中国人民银行颁布了《金银管理办法》（试行），为我国的黄金管理提供了准则，从法律上明确了中国人民银行作为国家管理金银的主管机关，具体负责“统一管理”“统购统配”的黄金管理政策。1983年6月国务院发布《金银管理条例》，同年12 月，中国人民银行公布了《中华人民共国金银管理条例施行细则》，1984年1 月中国人民银行和海关总署共同制定了《金银进出国境的管理办法》，这三个法规进一步从法律上严格明确了在改革开放初期国家对黄金的内外管理。特别是针对金银制品的经营、外资企业的金银进出口和金银走私等方面作了严格的规定，表明国家继续对黄金实行严格的管理。

1993年，国务院下发《关于调整黄金经济政策的问题的复函》（国办函【1993】63号），在保持对黄金统收统配体制的同时，确立了黄金市场化的方向，并进行黄金价格机制改革，确定金价并轨，国内人民币金价随国际美元金价变化而变化。

1993年9月，根据国办函【1993】63号文件精神，中国人民银行发出了《中国人民银行关于调整黄金经济政策问题的通知》。《通知》将1983年《金银管理条例》规定的固定价改为浮动定价，确定了中国黄金市场化改革的方向。

我国黄金工业在这一历史时期所面对的最大变化是发展环境由计划经济向市场经济转变，黄金由管制向开放转变，虽然在1993年黄金市场化改革开启时国家依然保持着对黄金的管制，但并没有阻碍我国黄金工业的改革与开放，在全面市场化大潮中，黄金工业爆炸式发展，迅速成为我国工业的重要组成部分。

2000年，我国将建立黄金交易市场列入国民经济和社会发展“十五”规划纲要。2001年6月，中国人民银行行长戴相龙宣布取消黄金“统购统配”的计划管理体制，在上海组建黄金交易所。

为推进黄金管理体制改革，规范黄金制品零售市场经营秩序，促进黄金制品零售市场健康发展，促进黄金市场发展，2001年10月31日，中国人民银行、国家经贸委、国家工商行政管理总局、国家税务总局下发《关于规范黄金制品零售市场有关问题的通知》，改革黄金制品零售管理审批制，取消黄金制品零售业务许可证管理制度，实行核准制。 2002年10月30日上海黄金交易所正式开业运行，标志着黄金市场交易正式取代了“统购统配”，市场化改革不断走向深入。

2003年2月27日，国务院决定取消“黄金收购许可证”“黄金制品生产、加工、批发业务审批”“黄金供应审批”“黄金制品零售业务核准”等审批项目，标志黄金下游行业走向了国内全面开放。此后，该决定让更多的企业可以参与到黄金市场的流通竞争机制当中，为黄金市场的活跃，打通了关键一环。

长期以来，关于黄金的相关法规只有1983年国务院的《金银管理条例》、1994年国务院颁布的《关于取缔自发黄金市场加强黄金产品管理的通知》，以及2001年中国人民银行颁布的《关于规范黄金制品零售市场有关问题的通知》等文件。但这几部条例均制定于以黄金零售市场为基础的环境下，主要针对的是黄金走私、“统购统配”管理及黄金制品购销等，并没有任何涉及黄金投资交易的条文。

尽管业界一直对新法规的出台抱有期待，但直到2010年才真正曙光初现。当年7月，在中国人民银行等六部委联合下发的《关于促进黄金市场发展的若干意见》中指出，要进一步完善黄金市场法律法规和相关政策支持体系，促进黄金市场规范建设，并首次明确提出要推动出台“黄金市场管理条例”。

2003年以来，贵金属业务相关外汇政策逐渐完善。2003年和2007年，国家外汇管理局（外汇局）分别发布了《关于商业银行办理黄金进出口收付汇及核销业务有关问题的通知》（汇发【2003】93号）及《关于银行黄金业务汇率敞口外汇管理有关问题的通知》（汇发【2007】42号）。

自2002年10月30日上海黄金交易所的开业和2008年1月9日上海期货交易所黄金期货品种的推出，形成了现货市场与期货市场共同发展的局面，中国的黄金市场迈入快速发展时期，市场参与者不断充实，交易规模不断扩大，交易方式日益丰富，政策法规逐渐健全，对外开放不断深化，国际影响力逐渐显现。

2011年11月，国务院颁布了《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》，要求防范各类交易场所违法交易活动蕴藏的风险。12月，中国人民银行、公安部等五部门又联合发布《关于加强黄金交易所或从事黄金交易平台管理的通知》，明确指出上海黄金交易所和上海期货交易所是经国务院批准开展黄金交易的交易所，任何地方、机构或个人均不得设立黄金交易平台。

到了2012年5月，国家发展和改革委员会等八部委又下发了《关于加快培育国际合作和竞争新优势的指导意见》，提出推进金融改革创新，研究推动境外机构参与上海黄金交易所交易。对这些相关政策的颁布，业界普遍认为，在凸显国家对整顿黄金市场秩序、提升黄金市场在金融市场的地位等决心的同时，实际上也为“黄金市场管理条例”这一最终纲领性法规的制定和推出发出了信号。

2012年，为规范贵金属业务外汇管理，便利商业银行为客户提供贵金属投资服务，国家外汇局发布了《关于银行贵金属业务汇率敞口外汇管理有关问题的通知》（汇发【2012】8号）。有利于商业银行更为便利地参与境内外多个市场，有效实现跨市场联动，极大地推动了国内黄金市场的开放程度。

据《中国黄金报》2015年11月20 日报道，中国人民银行黄金市场调研组针对促进中国黄金市场发展这一课题展开实地调研时指出，中国人民银行将协调有关部门加快推出新的黄金管理办法；将探索选择一些优秀综合类会员单位设立黄金经纪公司，增强黄金市场的活跃度；未来进一步开放黄金进出口权；从政策层面支持大型黄金企业或商业银行开展黄金回购业务。

关于互联网黄金监管，据《中国黄金报》2018年5月11日报道，2018年5月8日，中国人民银行金融市场司印发关于征求对互联网黄金业务暂行管理办法意见的函，对市场上争议较多的互联网黄金业务拟定了16条管理办法，旨在加强对黄金市场的监督管理，防范黄金市场风险。黄金储备亟须完善立法制度建设黄金储备在维护金融安全，稳定经济发展，保持币值稳定，提高国家的清偿能力以进一步提高一国的资信度等方面发挥着重要的作用。但我国至今没有任何法律法规对黄金储备量、对黄金储备动态性管理、对官方储备与民间储备的发展等这些日益突出的问题作出规制。

1983年颁布的《金银管理条例》，主要涉及管理国家金银的主管机关对金银收购配售的管理，对金银经营单位和个体银匠的管理及其一些相关奖惩制度。

1983年《金银管理条例》颁布后，配套法规《金银管理条例施行细则》随之颁布，对《金银管理条例》的相关条款作出了具体规定。目前规制黄金储备的主要是《金银管理条例》从适用性上看，随着黄金储备的发展，《金银管理条例》存在着不可避免的制度欠缺，需要完善黄金储备制度。1995年颁布、2003 年修正的《中国人民银行法》第四条规定，中国人民银行履行“监督管理黄金市场；持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备”的职责，第三十二条第二款第六项规定“中国人民银行对金融机构及其他单位和个人执行有关黄金管理规定的行为进行检查监督”。

2008年经国务院批准的《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》，在“主要职责”中规定，中国人民银行具有如下职责：持有、管理和经营国家外汇储备和黄金储备；监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、银行间外汇市场和黄金市场及上述市场的有关衍生产品交易。在“内设机构”中规定：金融市场司监督管理黄金市场及上述市场的有关衍生产品交易；货币金银局拟订有关货币发行和黄金管理办法并组织实施，管理国家黄金储备。

改革开放后，我国黄金储备的发展经历了一个曲折的过程，从国家统一管理、“统购统配”的制度约束到民间储备黄金市场日渐迅猛的发展趋势，从严格的官方储备性质到今天学界提倡藏金于民政策的强烈呼声，从昔日黄金储备货币职能丧失的低迷到今天增持黄金储备促使人民币国际化的积极号召，值得肯定的是今后的黄金储备发展势头势不可当。但目前我国在建立和完善黄金市场的法律法规方面相对滞后，清理、废除明显滞后于黄金市场发展的政策规章，实行动态化管理实现增值保值，为黄金市场投资者提供可以预期的政策保障无疑是当务之急。

本文节选自《中国黄金行业庆祝改革开放40周年征文集：铸梦》之《中国黄金工业的法治之路》，作者系北京市雨仁律师事务所矿法研究中心主任。